環(huán)境保護部辦公廳文件

環(huán)辦環(huán)評【2018】18號

關(guān)于加強“未批先建”建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理工作的通知

各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團環(huán)境保護局：

為加強“未批先建”建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理工作，根據(jù)《關(guān)于建設(shè)項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環(huán)政法函【2018】31號），現(xiàn)就有關(guān)事項通知如下：

一、“未批先建”違法行為是指，建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表），或者未按照環(huán)境影響評價法第二十四條的規(guī)定重新報批或者重新審核環(huán)境影響報告書（表），擅自開工建設(shè)的違法行為，以及建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）未經(jīng)批準或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的違法行為。

除火電、水電和電網(wǎng)項目外，建設(shè)項目開工建設(shè)是指，建設(shè)項目的 性工程正式破土開槽開始施工，在此以前的準備工作，如地質(zhì)勘探、平整場地、拆除舊有建筑物、臨時建筑、施工用臨時道路、通水、通電等不屬于開工建設(shè)。

火電項目開工建設(shè)是指，主廠房基礎(chǔ)墊層澆筑 方混凝土。電網(wǎng)項目中變電工程和線路工程開工建設(shè)是指，主體工程基礎(chǔ)開挖和線路基礎(chǔ)開挖。水電項目籌建及準備期相關(guān)工程按照《關(guān)于進一步加強水電建設(shè)環(huán)境保護工作的通知》（環(huán)辦[2012]4號）執(zhí)行。

二、各級環(huán)境保護部門要按照“屬地管理”原則，對“未批先建”建設(shè)項目進行拉網(wǎng)式排查并依法予以處罰。

（一）建設(shè)項目于2015年1月1日新《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）施行后開工建設(shè)，或者2015年1月1日之前已經(jīng)開工建設(shè)且之后仍然進行建設(shè)的，應(yīng)當適用新《環(huán)境保護法》第六十一條規(guī)定進行處罰。

（二）建設(shè)項目于2016年9月1日新《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)境影響評價法》）施行后開工建設(shè)，或者2016年9月1日之前已經(jīng)開工建設(shè)且之后仍然進行建設(shè)的，應(yīng)當適用新《環(huán)境影響評價法》第三十一條的規(guī)定進行處罰。

 (三)建設(shè)單位同時存在違反環(huán)境保護設(shè)施“三同時”和竣工環(huán)保驗收制度等違法行為的,應(yīng)當依法分別予以處罰。

(四)“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,依法不予行政處罰。

三、環(huán)保部門應(yīng)當按照本通知 條、第二條規(guī)定對“未批先建”等違法行為作出處罰,建設(shè)單位主動報批環(huán)境影響報告書(表)的，有審批權(quán)的環(huán)保部門應(yīng)當受理,并根據(jù)技術(shù)評估和審查結(jié)論分別作出相應(yīng)處理：

（一）對符合環(huán)境影響評價審批要求的，依法作出批準決定，并出具審批文件。

（二）對存在《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第十一條所列情形之一的，環(huán)保部門依法不予批準該項目環(huán)境影響報告書(表)，并可以依法責(zé)令恢復(fù)原狀。

四、各級環(huán)保部門要按照《關(guān)于以改善環(huán)境質(zhì)量為核心加強環(huán)境影響評價管理的通知》(環(huán)環(huán)評〔2016)150號)要求,在建設(shè)項目環(huán)境影響報告書(表)審批工作中嚴格落實項目環(huán)評審批與規(guī)劃環(huán)評、現(xiàn)有項目環(huán)境管理、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量聯(lián)動機制，更好地發(fā)揮環(huán)評制度從源頭防范環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用,加快改善環(huán)境質(zhì)量,推動高質(zhì)量發(fā)展。

五、各級環(huán)保部門要督促“未批先建”建設(shè)項目依法履行環(huán)境影響評價手續(xù)。依法需申請排污許可證的“未批先建”建設(shè)項目，應(yīng)當依據(jù) 有關(guān)環(huán)保法律法規(guī)和《排污許可管理辦法》（試行）》的規(guī)定，在規(guī)定時限內(nèi)完成環(huán)評報批手續(xù)。通過依法查處“未批先建”違法行為，依法受理和審查“未批先建”建設(shè)項目環(huán)評手續(xù)，將所有建設(shè)項目依法納入環(huán)境管理，為實現(xiàn)排污許可證“核發(fā)一個行業(yè)，清理一個行業(yè)，規(guī)范一個行業(yè)”提供保障。

各地在執(zhí)行過程中如遇到問題，請及時向我部反饋。

聯(lián)系方式：環(huán)境保護部環(huán)境影響評價司，（010）665546419

環(huán)境保護部辦公廳

2018年2月24日

環(huán)境保護部函

關(guān)于建設(shè)項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見

環(huán)政法函［2018］31號

各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團環(huán)境保護局，計劃單列市、省會城市環(huán)境保護局：

新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法施行以來，關(guān)于建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、報告表，或者未依照環(huán)境影響評價法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設(shè)（以下簡稱“未批先建”）違法行為的行政處罰，在法律適用、追溯期限以及后續(xù)辦理環(huán)境影響評價手續(xù)等方面，實踐中存在不同爭議。經(jīng)研究，現(xiàn)就有關(guān)法律法規(guī)的適用問題提出以下意見。

 一、關(guān)于“未批先建”違法行為行政處罰的法律適用

 （一）相關(guān)法律規(guī)定

2002年公布的原環(huán)境影響評價法（自2003年9月1日起施行）第三十一條 款、第二款分別規(guī)定：

 “建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設(shè)單位直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。

“建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設(shè)單位直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分?！?/p>

2014年修訂的新環(huán)境保護法（自2015年1月1日起施行）第六十一條規(guī)定：“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準，擅自開工建設(shè)的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。”

2016年修正的新環(huán)境影響評價法（自2016年9月1日起施行）第三十一條規(guī)定：“建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、報告表，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設(shè)的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀；對建設(shè)單位直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。”

通過以上法律修訂，新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法取消了“限期補辦手續(xù)”的要求。

（二）法律適用

關(guān)于“未批先建”違法行為的行政處罰，我部2016年1月8日作出的《關(guān)于<環(huán)境保護法>（2014修訂）第六十一條適用有關(guān)問題的復(fù)函》（環(huán)政法函［2016］6號）己對“項目的法律新法實施前己經(jīng)擅自開工建設(shè)的適用”作出相關(guān)解釋，現(xiàn)針對實踐中遇到的問題，進一步提出補充意見如下：

1．建設(shè)項目于2015年1月1日后開工建設(shè)，或者2015年1月1日之前己經(jīng)開工建設(shè)且之后仍然進行建設(shè)的，立案查處的環(huán)保部門應(yīng)當適用新環(huán)境保護法第六十一條的規(guī)定進行處罰，不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評價法作出“限期補辦手續(xù)”的行政命令。

2．建設(shè)項目于2016年9月1日后開工建設(shè)，或者2016年9月1日之前己經(jīng)開工建設(shè)且之后仍然進行建設(shè)的，立案查處的環(huán)保部門應(yīng)當適用新環(huán)境影響評價法第三十一條的規(guī)定進行處罰，不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評價法作出“限期補辦手續(xù)”的行政命令。

二、關(guān)于“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限

（一）相關(guān)法律規(guī)定

行政處罰法第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算?！?/p>

（二）追溯期限的起算時間

根據(jù)上述法律規(guī)定，“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限應(yīng)當自建設(shè)行為終了之日起計算。因此，“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，環(huán)保部門應(yīng)當遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定，不予行政處罰。

（三）違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度的行政處罰

1．建設(shè)單位同時構(gòu)成“未批先建”和違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度兩個違法行為的，應(yīng)當分別依法作出相應(yīng)處罰

對建設(shè)項目“未批先建”并己建成投入生產(chǎn)或者使用，同時違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度的違法行為應(yīng)當如何處罰，全國人大常委會法制工作委員會2007年3月21日作出的《關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問題的答復(fù)意見》（法工委復(fù)［2007］2號）規(guī)定：“關(guān)于建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件卻己建成建設(shè)項目，同時該建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，應(yīng)當分別依照《環(huán)境影響評價法》第三十一條、《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條的規(guī)定作出相應(yīng)處罰?！?/p>

據(jù)此，建設(shè)單位同時構(gòu)成“未批先建”和違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度兩個違法行為的，應(yīng)當分別依法作出相應(yīng)處罰。

2．對違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度的處罰，不受“未批先建”行政處罰追溯期限的影響

建設(shè)項目違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度投入生產(chǎn)或者使用期間，由于違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，因此，即使“未批先建”違法行為己超過二年行政處罰追溯期限，環(huán)保部門仍可以對違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度的違法行為依法作出處罰，不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。

（四）其他違法行為的行政處罰

建設(shè)項目“未批先建”并投入生產(chǎn)或者使用后，有關(guān)單位或者個人具有超過污染物排放標準排污，通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排污等情形之一，分別構(gòu)成獨立違法行為的，環(huán)保部門應(yīng)當對相關(guān)違法行為依法予以處罰。

三、關(guān)于建設(shè)單位可否主動補交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批

（一）新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法并未禁止建設(shè)單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批

對“未批先建”違法行為，2014年修訂的新環(huán)境保護法第六十一條增加了處罰條款，該條款與原環(huán)境影響評價法（2002年）第三十一條相比，未規(guī)定“責(zé)令限期補辦手續(xù)”的內(nèi)容；2016年修正的新環(huán)境影響評價法第三十一條，亦刪除了原環(huán)境影響評價法“限期補辦手續(xù)”的規(guī)定。不再將“限期補辦手續(xù)”作為行政處罰的前置條件，但并未禁止建設(shè)單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批。

（二）建設(shè)單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表并報送環(huán)保部門審查的，有權(quán)審批的環(huán)保部門應(yīng)當受理。

因“未批先建”違法行為受到環(huán)保部門依據(jù)新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法作出的處罰，或者“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)而未予行政處罰的，建設(shè)單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表并報送環(huán)保部門審查的，有權(quán)審批的環(huán)保部門應(yīng)當受理，并根據(jù)不同情形分別作出相應(yīng)處理：

1．對符合環(huán)境影響評價審批要求的，依法作出批準決定。

2．對不符合環(huán)境影響評價審批要求的，依法不予批準，并可以依法責(zé)令恢復(fù)原狀。

建設(shè)單位同時存在違反“三同時”驗收制度、超過污染物排放標準排污等違法行為的，應(yīng)當依法予以處罰。

我部之前印發(fā)的相關(guān)解釋與本意見不一致的，以本意見為準。原 環(huán)境保護總局《關(guān)于如何 建設(shè)單位違法行為連續(xù)性問題的復(fù)函》（環(huán)發(fā)〔1999〕23號）和《關(guān)于<環(huán)境影響評價法>第三十一條法律適用問題的復(fù)函》（環(huán)函〔2004〕 470號）同時廢止。        

                            環(huán)境保護部